2020年7月31日，中国证券监督管理委员会(以下简称“中国证监会”)发布《公开募集证券投资基金管理人监督管理办法》和《关于实施公开募集证券投资基金管理人监督管理办法有关问题的规定》两个征求意见稿(以下合称“征求意见稿”或“办法”)，对2012年开始实施的《证券投资基金管理公司管理办法》及其实施规定(以下合称《2012基金公司管理办法》)进行了全面修订。本次修订内容充分体现了中国证监会对未来公募基金行业发展的新思路，意义深刻，影响深远。本文拟对征求意见稿的五大方面二十个核心要点内容简要评述如下:
一.统一公募基金管理人监管规则
本次征求意见稿合并了《2012基金公司管理办法》和2013年《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》(以下简称《暂行规定》)两个文件内容，将基金管理公司和其他公募基金管理人(“其他公募基金管理人”指依法取得公募基金管理资格的银行理财子公司、券商资管子公司、保险资管公司和私募证券投资基金管理人)纳入统一监管规则下，重塑了公募基金牌照管理制度，需要重点关注以下调整:
1.建立“一参一控一牌”的公募基金牌照管理要求。征求意见稿明确同一主体或者受同一主体控制的不同主体控制的其他公募基金管理人数量不得超过1家，参股基金管理公司的数量不得超过2家，其中控制基金管理公司的数量不得超过1家，同时删除了《2012基金公司管理办法》中“基金管理公司的单个股东或者有关联关系的股东合计持股比例在50%以上的，上述股东及其控制的机构不得经营公募或者类似公募的证券资产管理业务”的规定。上述规则解决了已经控股基金管理公司的证券公司、商业银行申请公募基金管理资格的问题，将进一步壮大公募基金管理人队伍。
2.进一步强化公募基金管理人专业化经营要求。征求意见稿明确申请公募基金管理人资格的主体必须是专业化经营的资产管理机构，银行、保险、证券等机构必须通过资管子公司申请公募基金管理人资格，以往以证券公司母公司为主体申请的模式不再被允许。另外征求意见稿增加银行理财子公司申请公募基金管理人资格。目前商业银行及其理财子公司依据中国银行保险监督管理委员会监管规则可以直接发行公募理财产品，但公募理财产品在投资范围、上市交易、税收制度等方面与公募基金仍有区别，在逐步推动资管业务规则统一的大背景下，中国证监会体现出开放的心态，有利于各类机构在相同规则下公平竞争。
3.提高了其他资管机构申请公募基金管理资格的门槛。本次征求意见稿对其他公募基金管理人的资格条件较之前《暂行规定》有大幅提升，要求其他资产管理机构净资产应当不低于10亿元，近3年月均证券资产管理规模应当不低于100亿元，其中权益类资产管理规模不低于50亿元，同时关键岗位持有基金从业资格的人员不少于30人。在基金业协会登记的私募证券投资基金管理人除需要符合其他资产管理机构的统一条件外，还必须持续经营5个以上完整会计年度，全面符合有关基金管理公司的设立条件；取得公募基金管理资格后，不符合证券期货经营机构私募资产管理业务相关规定的存量私募基金需要逐步规范整改。
4.逐步统一各类公募基金管理人的内控要求。征求意见稿通过专章规定了公募基金管理人的内部控制和业务规范，统一适用于基金管理公司与其他公募基金管理人，同时明确公募基金管理人在公司治理中也需要引入独立董事制度，虽然在人数等要求上与基金管理公司仍有区别，但在公司治理和内部控制上的要求逐步趋同。
二.优化基金管理公司治理架构
征求意见稿结合专业人士持股、全面放开外资比例等基金行业最新发展趋势，以及近年来个别基金管理公司在公司治理中暴露出来的问题，对基金管理公司设立条件、股东资质等核心内容进行了调整和完善，重点包括:
5.重新调整股东分类和准入条件。征求意见稿将基金管理公司股东调整为:持股5%以上主要股东、持股5%以上非主要股东、持股5%以下股东三个层级，并对三个类型的股东分别制定了不同的准入条件。相较《2012基金公司管理办法》，征求意见稿对机构股东净资产、境外股东的行业水准、自然人股东证券基金行业工作经验等都提出了更高的要求。基金管理公司主要股东为自然人的，与其存在一致行动关系或者关联关系的股东合计持有基金管理公司股权的比例不得超过2/3，并且除中国证监会另有规定外(例如员工持股平台)，其他股东不得为非金融机构。
6.提高股权锁定期和规范股权质押行为。征求意见稿将主要股东的股权承诺持有期从36个月(三年)增加到48个月，同时对5%以上非主要股东提出了36个月承诺持有期的新要求。针对以往股东随意质押基金管理公司股权的情况，征求意见稿也明确股东在承诺持有期内不得质押所持基金管理公司股权，期限届满后股东可以向金融机构质押所持股权，但持股5%以上股东质押股权比例累计不得超过所持股权比例的50%。
7.对基金管理公司实际控制人增加资质要求。征求意见稿新增了基金管理公司实际控制人的资质要求，明确实际控制人需要符合主要股东和持股5%以下股东的部分条件并且不得存在净资产低于实收资本的50%，或者或有负债达到净资产的50%，或者不能清偿到期债务等情形。
8.细化机构主要股东条件。征求意见稿对《基金法》主要股东应当具有经营金融业务或者管理金融机构的良好业绩进行了细化解释，经营金融业务的金融机构仅限于证券公司、期货公司、商业银行、信托公司、保险公司等，管理金融机构的“管理”应对金融机构具有控制力且有关金融机构符合基金管理公司主要股东的核心条件。
9.调整了境外股东条件。对境外股东增加了近3年金融资产管理业务规模、收入、利润、市场占有率等指标居于国际前列，近3年长期信用均保持在高水平，以及近3年各项指标符合所在国家或者地区法律的规定和监管机构要求等条件。
10.从事前、事中、事后三个层面强化股东及实际控制人监管。事前要求主要股东及实际控制人对基金管理公司制定风险处置预案，包括流动性支持提供方案、退出妥善处理预案等;事中增加股东的重大事项报送和定期报送义务;事后增加对基金管理公司股东及实际控制人的行政处罚条款，进一步压实股东及实际控制人对基金管理公司的责任。
11.其他公募基金管理人可以变更为基金管理公司。征求意见稿给予其他公募基金管理人一定选择权，允许符合基金管理公司设立条件、经中国证监会认可的其他公募基金管理人变更为基金管理公司。
12.允许基金管理公司自然人股东兼任公募基金经营管理职务。有关兼任应当通过股东(大)会和董事会授权，在公司章程中明确具体职责和监督约束机制，并向中国证监会派出机构报告。
三.支持基金子公司差异化、特色化发展
前期，由于基金子公司业务定位问题，部分产品爆发风险事件，中国证监会收紧了基金子公司政策，行业对基金子公司发展前景存在疑虑。本次征求意见稿明确了中国证监会进一步支持基金子公司业务发展的态度，鼓励优质基金管理公司基于业务发展需要设立子公司专门开展资产管理及相关业务，进一步推动基金管理公司集团化发展。
13.允许基金子公司从事公募基金管理业务。征求意见稿明确子公司资产管理业务范围包括公募基金管理，并列举了指数投资、FOF、MOM、养老金产品、不动产基金等业务类型，不过子公司从事公募基金管理业务需要按照新设基金管理公司的要求满足相关条件。
14.允许基金子公司兼营不同业务。征求意见稿明确子公司可以开展公募基金管理、私募资产管理、投资顾问、养老金融服务、金融产品销售和运营管理服务等，但根据中国证监会《基金管理公司子公司管理规定》，子公司仅允许经营单项业务。征求意见稿对此进行了调整，明确符合特定条件的基金子公司，经中国证监会批准或者认可，可以新增与现有业务协同发展的相关业务，为基金子公司从事多类业务提供了依据。
15.提高基金子公司设立条件。为避免“一窝蜂”设立基金子公司，征求意见稿明确基金管理公司必须具备足够的专业能力、管理经验、财务盈余和人员储备，并要求基金管理公司净资产应当不低于6亿元，近2年主动权益类公募基金日均管理规模不低于200亿元，一般风险准备金规模不低于2亿元。除专门从事基础设施证券投资基金等业务的子公司或者对符合条件的核心人员实施股权激励的子公司外，基金子公司应当由基金管理公司全资设立。
四.强化公募基金管理长效机制建设
在公募基金管理人的内部控制和业务规范方面，征求意见稿总体与《2012基金公司管理办法》及现行监管政策保持一致，同时在具体条款中进一步强化了公募基金管理的长效机制建设。
16.首次明确了员工持股平台的法律地位。征求意见稿规定除员工持股平台外，不得通过有限合伙企业形式成为基金管理公司股东。员工持股平台不得从事任何经营性活动，出资人应当为基金管理公司员工，持有基金管理公司股权比例不得超过主要股东，持有基金管理公司5%以上股权的，其实际履行管理职责的普通合伙人应当具备办法规定的相关股东条件。对部分基金管理公司的股东条件，员工持股平台可以根据办法进行豁免。
17.进一步强化独立董事的作用。征求意见稿增加了公司重大创新业务、组织架构重大变化事项作为应当经过2/3以上独立董事通过的事项，详细列举了需要独立董事做出客观、公正判断的基金财产和公司运作重大事项，建立了独立董事履职报告的公开披露制度，并要求基金管理公司和其他公募基金管理人在办法实施后12个月内予以整改完善。另外，为防范基金管理公司大股东“一股独大”侵害基金份额持有人利益，征求意见稿要求单个股东及其关联股东合计持股比例超过50%或者主要股东为自然人的基金管理公司，独立董事人数不得少于董事会人数的1/2。
18.强化对经营层和关键岗位人员的长期考核。明确董事会对经营人员的考核，公司对投资、销售等关键岗位人员的考核应当关注基金长期投资业绩和基金份额持有人利益情况，不得以短期的基金业绩、基金规模、盈利增长等为主要考核标准。长期业绩考核需要考虑基金近五年或以上的投资收益情况，避免使用单一指标，弱化相对排名。
五.完善公募基金管理人退出机制
征求意见稿专章规定了公募基金管理人的退出途径，根据《基金法》的有关规定，对公募基金管理人的退出流程进行明确。
19.明确了公募基金管理人的三种退出情形。按照解散、破产、风险处置三种情形规定了公募基金管理人和基金管理子公司的退出流程。规定了风险处置中责令停业整顿、接管、取消公募基金管理资格、撤销等不同风险处置措施。
20.增加了基金托管人在公募基金管理人退出时的职责。要求托管人承担共同受托责任，包括考察、提名临时基金管理人、召集基金份额持有人大会、组织基金财产清算组等职责，确保托管基金产品平稳有序运作，维护基金份额持有人利益。
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